Brazilian airport privatisation

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Beyond privatisation

Roberto Gomes, of QAGH Consulting, muses on the relative benefits and drawbacks of airport privatisation in Brazil.

One fact that changed the common understanding of airport ownership and governance happened in 1987 in the UK, when the world's second largest airport operator, the British Airport Authority (BAA), was privatised and renamed BBA plc. The objective was to capture investment for airports, as well as to gain operational efficiency. At that time, about £1.3bn was raised from the transaction.

One advantage of choosing private enterprise over public is the widespread belief that private management can achieve higher levels of efficiency compared to its public counterpart; this was stated by Zhang and Zhang in an article published in the Journal of Urban Economics in 2003. Since this initial step in the UK, more and more countries have embraced airport privatisation.

Twenty-five years later, on February 6 2012, the first Brazilian airports (responsible for 30% of passengers and 57% of the cargo shipped nationwide) were auctioned for values between 66% and 674% higher than those initially requested in the concession notices. This auction in financial terms was clearly a success – but it wasn’t a solution.

Tariff anomalies

At the time, the Civil Aviation Secretary emphasised that the model "does not presuppose a tariff increase for users" and that the government's objective with the concession to the private initiative was that competition would lead to the establishment of tariffs below the ceiling set by the concession contract. As time passed, though, this no longer held true because of the heavy investments and associated costs incurred by the new concessionaires, which actually raised airport tariffs more than 300% between 2012 and 2016.

For aeronautical engineer and Professor of Air Transport and Airports of the Polytechnic School of the University of São Paulo, Jorge Eduardo Leal Medeiros, the presence of companies that did not focus on the administration of airports was a problem.

"These first concessions had a strong participation from engineering and construction companies, who wanted a short-term result. This was not possible because there was a drop in demand, resulting in serious problems, with some of them abandoning the concession and the return of Viracopos airport to the public administration."

In addition, a clause that required a 49% shareholding of Infraero (the Brazilian Airport Authority) was also seen by the experts consulted as a negative factor for the concessionaires. "You carry a heavy and inefficient partner with almost half of your business. Without it, you have more freedom of investment and management and more possibility of return. You will open a restaurant that can give you R$15,000 profit, but if you have to give half of it to someone who does not help you, the deal is less interesting," summed up Guilherme Amaral, a partner at ASBZ Law Firm.

On the other hand, as stated by José Paulo Silva dos Santos and Carlos Henrique Rocha of the University of Brasília, the correlation between the economy and the airport concession activity was already beginning to flag up the difficulties that always affect the airline industry in the face of macroeconomic change, especially with regard to airport management. With the economy in recession, followed by the fall in passenger demand and financial setbacks experienced by airlines, the next in line to experience the negative impacts in its statements were the airport concessionaires.

During this period the National Association of Airport Administration Companies (Aneaa) requested that Anac (the Brazilian Civil Aviation Authority) postpone the deadline for payment of the grants, an annual amount that was due to be transferred to the government, and which related to the winning concession bids. The value of the due grants that were no longer paid reached R$2.3bn per year. The justification used by the concessionaires to substantiate the request was the financial imbalance of the cashflows, caused by the economic crisis that affected the country. It is worth noting that the Brazilian situation was echoed elsewhere for very similar reasons. Overestimating the future economic scenario and not having robust enough tools for the construction of prospective scenarios pushed the sector along the path of financial difficulties.

The second round

The second round of privatisations occurred in 2016, but without the Infraero participation clause; and on March 16 last year, about R$3.7bn was raised with the arrival of new investors and the importation of models. Amongst others, French, German and Swiss models were all presented as ideal for the Brazilian market and perfect for solving the problems associated with the Brazilian airport infrastructure.

The following table shows the calendar of concessions until May 2018.

Ricardo Miguel, President of the Brazilian Association of Air Transport Auxiliary Services Companies (Abesata), commented in the February/March 2018 edition of Ramp Equipment News that:

“For a long time I have been collecting information and material as the head of our association, which shows that privatisation of airports is not enough. We will not achieve the efficiency and quality that our passengers want, creating in our immense Brazil small areas of Swiss, German, Canadian and Argentinean culture, and many others that are yet to land.”

It is true that there are cases of success in privatisation. But it is also correct to say that it is not enough to privatise in the belief that all the problems will be solved and that this is the definitive solution. These, though, are the thoughts of some entities in the public and private sectors.

The more airport offers are granted, the stronger the activity of the regulatory agencies involved in day-to-day operations must be, regardless of location or size. It makes no sense for all operators to adapt to different venues, where each concessionaire establishes its individual modus operandi or establishes different standards; for example, in its safety or security audits, based on the culture of its administrators.

It is more legitimate (and efficient) to use established and effective international standards such as, among others, BHS systems, due implementation of the A-CDM or ISAGO certification for ground handling activities (since recognised by most airlines and accompanied by theoretical cost savings for the GSPs). The results at the airports where they have been implemented are undoubtedly excellent. Some of the airports in Brazil have already adopted these examples and are reaping great benefits because of the support of their administrators. A good example of this has been running for about a year at Confins airport in Belo Horizonte, where a harmonisation project carried out by the airport, together with the airlines and ground handling companies, has significantly enhanced quality and safety in terms of operational standards.

Brazil is among the ten largest economies in the world, and ranks fifth in the world in terms of domestic traffic, according to IATA data from February 2018; it also has good growth prospects. We must not serve up a salad of different cultures but rather speak the same language, implementing the best practices in a sustainable, coherent and co-operative way, obtaining, therefore, consistent and safe operational results.

We will now wait for the conclusion of the next round, where some 13 airports will be auctioned in three blocks, linked to the tourism sectors (Recife, Maceió, Joao Pessoa, Campina Grande and Juazeiro do Norte); the agribusiness sector (Cuiabá, Rondonópolis, Alta Floresta, Sinop and Barra do Garça); and oil (Vitória and Macaé). One of the three competitors has had its proposal approved for all the blocks, but the other two consortia participants filed an administrative review questioning the result, alleging incompatibilities with respect to the originally published proposals.

A flawed model

This privatisation scenario reveals that the model used in 2012 was detrimentally affected by a lack of caution. On May 6 this year, the consortium that operates the Viracopos airport (which is the second largest cargo operator in the country), requested a judicial reorganisation in order to restructure a debt of R$2.88bn in order to avoid bankruptcy. At the same time the main creditor of this debt, the National Bank of Economic and Social Development (BNDES), was up against time to find a buyer for this debt, and has already met with four foreign companies interested in the project.

Other major airports in the first round of concessions are also facing difficulties. In December 2017, state-owned Infraero postponed investments of R$1.6bn at Galeão airport in Rio de Janeiro, until Odebrecht transferred its stake to its Asian partner, Changi. In Confins, Belo Horizonte, the airport claims that there is no demand to justify the construction of a second runway, as previously set out under the terms of the contract.

"We will pay for the defaults of the concessionaires," remarks Respício Espírito Santo, Air Transport Professor of Rio de Janeiro Federal University, referring to BNDES financing, which since 2012 has discharged R$6.9bn in the Guarulhos, Confins, Galeão and Viracopos concessions.

But before continuing with this third round, it is necessary to improve the State’s planning capacity to reduce the negative influence of electoral cycles. This usually ends up disrupting the necessary ritual of studies and evaluations because politicians aren’t transparent enough in their contribution to clarify the certainty of legal rules to accelerate the investment.

"Investment in infrastructure is long term," stresses Special Secretary of the Partnership and Investment Programme, Adalberto Santos de Vasconcelos. "Part of the solution goes through an administrative continuity, a State planning."

This planning can contribute to a portfolio of sound projects between the State and private investors, where there is a need to improve the service contracts to avoid uncharacteristic or poorly calculated risks which undoubtedly generate additional costs. There is a need to improve the division of risk between government and service providers and to ensure flexibility to solve problems in contracts, which usually run for 30 years or more.

Learning from past mistakes

Clearer rules could have prevented cases like that at Viracopos airport from being repeated in the future, while guaranteeing lower concession costs. The observed frustration in projected demand could, for example, have been mitigated by the inclusion of an instrument to limit the impact of abrupt changes, such as in the case of large losses or very large gains. Among the issues that most cause friction, environmental licensing and expropriation are cited as the most common items in the list of project uncertainties and delays. For the researcher at the Getulio Vargas Foundation, Armando Castelar, such impasses affect the expected return and undermine the appetite of investors. "We are reducing profitability on our own," he remarks.

Lastly, before the current government’s term is up, it will be necessary to complete the studies related to the privatisation of Infraero, which still manages about 54 airports - and which could potentially generate revenues of between R$10-15bn.

Aeropuertos brasileños - Más allá de la privatización

Roberto Gomes

QAGH Consulting

Un acto que cambió la comprensión común de la propiedad y la gobernanza de aeropuertos ocurrió en 1987 en Gran Bretaña, cuando el segundo mayor operador de aeropuertos del mundo, la Autoridad Aeroportuaria Británica (BAA), fue privatizado y renombrado como BBA plc. El objetivo era capturar la inversión para los aeropuertos, así como para obtener eficiencia operativa. En ese momento, se recaudó alrededor de £ 1.3 billones con la transacción de concesión.

Una ventaja de usar empresas privadas en lugar de públicas es la creencia generalizada de que la administración privada puede alcanzar niveles más altos de eficiencia en comparación con sus contrapartes públicas, dijeron Zhang y Zhang en un artículo publicado en el Journal of Urban Economics en 2003. Después de este primer paso en Gran Bretaña, cada vez más países han adoptado la privatización de aeropuertos.

Veinticinco años después, en el 6 de febrero de 2012, los primeros aeropuertos brasileños responsables de 30% de los pasajeros y 57% de la carga enviada a nivel nacional, fueron subastados por valores entre 66% y 674% superiores a los solicitados inicialmente en los avisos de concesión. Esta subasta en términos financieros fue un éxito, pero no una solución.

En ese momento, el Secretario de Aviación Civil enfatizó que el modelo "no presupone un aumento tarifario para los usuarios" y que el objetivo del gobierno con la concesión a la iniciativa privada era que la competencia permitiera cobrar un arancel por debajo del techo establecido por el contrato de concesión. Esto, por supuesto, ya no era cierto debido a las fuertes inversiones de las nuevas concesionarias y los costos asociados, que elevaron las tarifas en más del 300% entre 2012 y 2016.

Para el ingeniero aeronáutico y profesor de transporte aéreo y aeropuertos de la Escuela Politécnica Superior de la Universidad de São Paulo, Jorge Eduardo Leal Medeiros, la presencia de empresas de ingeniería y construcción que no se enfocaban en la administración de aeropuertos era un problema. "Estas primeras concesiones tuvieron una fuerte participación de los contratistas, que querían un resultado a corto plazo, y esto no fue posible porque hubo una caída en la demanda, lo que generó un grave problema con el abandono de miembros de la concesión y el retorno a la administración pública de lo aeropuerto de Viracopos."

Además, los expertos consultados consideraron que una cláusula que requería una participación del 49% de Infraero (Autoridad Aeroportuaria Brasileña) era negativa para los concesionarios. "Usted tiene un socio pesado e ineficiente con casi la mitad de su negocio. Sin él, tiene más libertad de inversión y gestión y más posibilidad de devolución. Abrirá un restaurante que le puede dar ganancias de $ 15,000, pero si tienes que dar la mitad a alguien que no te ayuda, el trato es menos interesante ", dijo Guilherme Amaral, socio de ASBZ Abogados.

Por otro lado, según lo manifestado por José Paulo Silva dos Santos y Carlos Henrique Rocha de la Universidad de Brasilia, la correlación entre la economía y la concessión de la actividad aeroportuaria ya comenzaba a señalar las dificultades que siempre afectan a la industria aeronáutica frente a cambios macroeconómicos, con respecto especialmente a la gestión aeroportuaria. Con la economía en recesión, seguida por la caída en la demanda de pasajeros y los reveses financieros experimentados por las aerolíneas, el siguiente elemento de esta coyuntura para percibir los impactos negativos en sus declaraciones fueron los concesionarios aeroportuarios.

La Asociación Nacional de Empresas de Administración Aeroportuaria (Aneaa) ingresó en este período solicitando a Anac (Autoridad de Aviación Civil de Brasil) la postergación del plazo de pago de las subvenciones, una cantidad anual que era para ser transferida al gobierno con respecto a la entrega de la oferta ganadora de las concesiones. El valor de las subvenciones debidas que ya no se pagaron alcanzó R$ 2,3 mil millones por año. La justificación utilizada por los concesionarios para justificar la solicitud fue el desequilibrio financiero de los flujos de efectivo, causado por la crisis financiera que afectó al país. Se pudo notar que la experiencia brasileña siguió el mismo camino que algunas experiencias internacionales por razones muy similares y que, sobrestimando el escenario económico futuro y no teniendo herramientas robustas de construcción de escenarios prospectivos, empujó el sector a la ruta de las dificultades financieras.

La segunda ronda de privatizaciones llegó en 2016 sin la cláusula de participación de Infraero, y el 16 de marzo de 2017, se recaudaron alrededor de R$ 3,7 mil millones y con esto la llegada de nuevos inversionistas y la importación de modelos entre otros, de Francia, Alemania y Suiza, todos presentados como ideales para el mercado brasileño y perfectos para resolver el problema de la infraestructura aeroportuaria brasileña.

La siguiente tabla muestra el calendario de concesiones hasta mayo de 2018.

Ricardo Miguel, presidente de la Asociación Brasileña de Empresas de Servicios Auxiliares de Transporte Aéreo (Abesata), comentó en la edición de Feb-Mar/2018 de Ramp Equipment News que:

"Durante mucho tiempo he estado recogiendo elementos y experiencias como jefe de nuestra asociación, que muestran que la privatización de los aeropuertos no es suficiente. No lograremos la eficiencia y calidad que nuestros pasajeros desean, creando en nuestras inmensas áreas de Brasil pequeñas culturas suizas, alemanas, canadienses, argentinas y muchas otras que todavía están por desembarcarse ".

Es cierto que hay casos de éxito en las privatizaciones. Pero también es correcto decir que no es suficiente privatizar para que todos los problemas se resuelvan y que esta sea la solución definitiva, como piensan algunas entidades del sector público y privado.

Cuantas más ofertas de aeropuertos se otorguen, más fuerte y más activa deberá ser la actividad de las agencias reguladoras involucradas en las operaciones, independientemente de su ubicación o tamaño. No tiene sentido que todos los operadores se adapten a diferentes lugares, donde cada concesionario establece su modus operandis individual o establece diferentes estándares, por ejemplo, en sus auditorías de seguridad o protección, basadas en la cultura de sus administradores.

Es más legítimo y eficiente utilizar estándares internacionales establecidos y efectivos, entre otros, los sistemas BHS (Sistema de Manejo de Equipages), la debida implementación de la certificación A-CDM (Decisiones Colaborativas en Aeropuertos), y ISAGO para las actividades de asistencia en tierra (desde que sea reconocido por la mayoría de las aerolíneas y acompañado por ahorros de costos para los prestadores de servicios), cuyos resultados en los aeropuertos donde se implementaron son indudablemente excelentes. Algunos de los aeropuertos en Brasil ya han adoptado estos ejemplos y están cosechando grandes resultados por cuenta del apoyo de sus administradores. Un buen ejemplo de esto está en práctica a cerca de un año en el Aeropuerto de Confins en Belo Horizonte, donde un proyecto de armonización realizado por BH Airport en conjunto con las compañías aéreas y empresas de prestación de servicios auxiliares permitió que los estándares operativos tuvieran un significativo aumento de calidad y seguridad.

Brasil se encuentra entre las 10 economías más grandes del mundo, ocupándose el quinto lugar en el mundo en términos de tráfico interno según los datos de la IATA de febrero de 2018, y con buenas perspectivas de crecimiento. No debemos implementar una ensalada de diferentes culturas, sino hablar el mismo idioma, implementando las mejores prácticas de una manera sostenible, coherente y cooperativa, obteniendo por lo tanto, resultados operativos consistentes y seguros.

Esperaremos ahora la conclusión de la próxima ronda, en la que se subastarán alrededor de 13 aeropuertos en 3 bloques, vinculados a los sectores turísticos (Recife, Maceió, João Pessoa, Campina Grande y Juazeiro do Norte), el agronegocio (Cuiabá, Rondonópolis , Alta Floresta, Sinop y Barra do Garça) y petróleo (Vitória y Macaé). Uno de los tres competidores, tuvo su propuesta aprobada para todos los bloques, pero los otros dos participantes del consorcio presentaron una revisión administrativa cuestionando el resultado, alegando incompatibilidades con respecto a la edición originalmente publicada.

Este escenario de privatizaciones revela que el modelo utilizado en 2012 está arruinado por la falta de precaución. En el 6 de mayo de 2018 , el consorcio que opera el aeropuerto de Viracopos, que es el segundo mayor operador de carga en el país, solicitó una reorganización judicial para reestructurar una deuda de R$ 2,88 mil millones para evitar la bancarrota. Al mismo tiempo, el principal acreedor de esta deuda, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), va en contra del tiempo para obtener un comprador de esta deuda y ya se ha reunido con cuatro empresas extranjeras interesadas en el proyecto.

Otros aeropuertos importantes en la primera ronda de concesiones también enfrentan dificultades. En diciembre de 2017, la empresa estatal Infraero pospuso inversiones de R$ 1,6 mil millones en el aeropuerto de Galeão en Río de Janeiro, hasta que Odebrecht transfirió su participación al socio asiático Changi. En Confins, Belo Horizonte, BH-Airport afirma que no hay demanda para justificar la construcción de una segunda pista previamente establecida en virtud del contrato.

"Pagaremos los incumplimientos de las concesionarias", dice Respício Espírito Santo, profesor de transporte aéreo de la Universidad Federal de Río de Janeiro, refiriéndose al financiamiento de BNDES, que desde 2012 ha descargado R$ 6,9 mil millones en las concesiones de Guarulhos, Confins, Galeão y Viracopos.

Pero antes de continuar con esta tercera ronda, es necesario mejorar la capacidad de planificación del Estado para reducir la influencia de los ciclos electorales que terminan perturbando el rito necesario de estudios y evaluaciones debido al uso político por parte de los gobernantes que no contribuyen a despejar el certeza en las reglas para acelerar la inversión. "La inversión en infraestructura es a largo plazo", dice el Secretario Especial del Programa de Alianzas e Inversiones (PPI), Adalberto Santos de Vasconcelos. "Parte de la solución pasa por una continuidad administrativa, una planificación estatal".

Esta planificación puede contribuir a una cartera de buenos proyectos, en la relación del Estado con los inversores privados donde existe la necesidad de mejorar los contratos de servicio, para evitar riesgos no caracterizados o mal calculados que ciertamente generan costes adicionales. Es necesario mejorar la división de riesgos entre el gobierno y los proveedores de servicios y garantizar la flexibilidad para resolver los problemas en los contratos, que generalmente duran 30 años o más.

Reglas más claras podrían evitar que casos como el recientemente observado en el aeropuerto de Viracopos, se repitan en el futuro y garantizando menores costos de concesiones. La frustración observada en la demanda proyectada podría, por ejemplo, haberse mitigado mediante la inclusión de un instrumento para limitar el impacto de cambios abruptos, en el caso de grandes pérdidas o ganancias muy grandes. Entre los temas que más causan fricciones, las licencias ambientales y la expropiación se citan como los elementos más comunes en la lista de incertidumbres y demoras del proyecto. Para el investigador de la Fundación Getulio Vargas, Armando Castelar, los impasses afectan el rendimiento esperado y socavan el apetito de los inversores. "Estamos reduciendo la rentabilidad por nuestra cuenta".

Por último, también es necesario completar, antes del final del gobierno actual, los estudios relacionados con la privatización de Infraero, que todavía administra alrededor de 54 aeropuertos, lo que podría generar ingresos entre R$ 10 y 15 mil millones.